Naar een milieutoets voor invasieve exoten?
Begin 2015 trad de EU-verordening Invasieve Uitheemse Soorten (nr. 1143/2014) in werking; kortweg de IAS-verordening (Invasive Alien Species). Anders dan gebruikelijk, zoals bij de EU-Habitat-richtlijn, heeft dat nog niet geleid tot een juridische harde Europese toets. Is het verstandig dat alsnog te doen en zo ja hoe?
Stelt u zich eens voor: bij het bouwrijp maken van een perceel met in een hoek wat Japanse duizendknoop wordt grond met wortels van deze invasieve exoot overal over de bouwlocatie verspreid. Vervolgens bloeit deze op in alle achtertuintjes van nieuwe bewoners. Was het dan niet handig geweest als de gemeente tegen de projectontwikkelaar had kunnen zeggen dat hij eerst die duizendknoop met wortel en tak moet uitroeien? Zo’n ‘nee, tenzij-toets’ (nee, niet bouwen, tenzij de boel opgeruimd is) is in het omgevingsrecht niet ongebruikelijk: in of nabij Natura 2000-gebied mag je bijvoorbeeld niet bouwen, tenzij je een zware toets doorstaat.
Professional in de openbare ruimte? Dan lees je Stadswerk Magazine!
Zo’n habitattoets geldt voor beschermde habitats en beschermde soorten, maar voor invasieve soorten kennelijk niet want in de rechtspraak van de afgelopen zeven jaar lezen we niets over zo’n toets bij planontwikkeling.
Rechtspraak
Voor exoten geldt in de jurisprudentie van het omgevingsrecht niet een apart rechtsregime of nee, tenzij-toets en ook in de privaatrechtelijke rechtspraak van het burenrecht is er niet sneller sprake van onrechtmatige hinder of overlast omdat er sprake is van een exoot. In zoverre maakt het rechtens niet uit waar de hinder van afkomstig is: een kat, een inheemse boom of een exoot. Je kan dat de rechter ook niet kwalijk nemen, want in de tekst van de EU-verordening gaat het ook niet zozeer om harde rechtsinstrumenten en toetsen als meer om een beleidscyclus van beleidsinstrumenten zoals een actieplan, een Unielijst, een surveillancesysteem en risicobeheer. Dat is ook belangrijk bij overheidssturing maar nog geen toets zoals de watertoets of de habitattoets.
Hebben wij echter behoefte aan zo’n nee, tenzij-rechtsregime? Er is iets voor te zeggen om gemeenten zo’n bevoegdheid te geven vanwege de invasieve eigenschappen van sommige exoten. Vroegtijdig ingrijpen kan voorkomen dat soorten zich verder verspreiden en effectief bestrijden is dan vaak nog mogelijk. Dat kan latere ellende zoals in het duizendknoop-voorbeeld voorkomen. Zo’n wettelijke bevoegdheid om in bepaalde gevallen verwijdering van exoten te eisen kan dus handig zijn, maar het zou wellicht dan wel bij een facultatieve bevoegdheid moeten blijven en geen bestuurlijke (handhavings)plicht moeten worden.
Er is namelijk een verschil tussen een plant als exoot en een dier als exoot. Amerikaanse rivierkreeftjes krijg je bijvoorbeeld niet weg. Als je ze wegvangt en opeet, komen er vrolijk weer nieuwe aanwandelen. Aan een hard verbod en een nee, tenzij-toets heb je dan als overheid helemaal niks. Maar voor plantensoorten is het wellicht wel te overwegen om een gemeente de mogelijkheid van een juridische toets en daarmee bevoegdheid te geven waarbij ze tegen een projectontwikkelaar of aannemer kunnen zeggen dat eerst de duizendknoop van de bouwlocatie verwijderd moet worden.
Omgevingsrecht
Invasieve exoten hoeven onder het huidige rechtsregime dus niet verwijderd te zijn dan wel beheersbaar te zijn alvorens op het ruimtelijkeordeningsspoor een gebiedsontwikkeling mogelijk is. De IAS-verordening vertrouwt meer op algemene lijstjes, plannen en surveillance; kortom, meer op abstract beleid dan op een toetsing in een concreet geval. Lidstaat Nederland is dan weliswaar niet verplicht om zo’n toets voor exoten in de wet op te nemen maar kan dat natuurlijk wel uit eigen beweging doen. Daarbij zouden ze ook een tussenvorm kunnen overwegen: een tussenvorm tussen een harde nee, tenzij-toets en helemaal geen toetsing zoals nu. Dat zou misschien een ‘ja, mits’-toets kunnen zijn. Er zou dan een publiekrechtelijke toets zijn: ruimtelijke ontwikkeling kan, mits verwijdering plaatsvindt dan wel zoveel mogelijk beoogd wordt (al dan niet met een monitoringsplicht). Gemeenten bepalen dan of zij dat in concreto ook gaan opleggen.
Ook in het privaatrecht (bijvoorbeeld het burenrecht) zouden exoten daardoor trouwens wat meer een echte juridische status kunnen krijgen: de onrechtmatige hinder (art. 5:37 BW) is dan wellicht wat sneller aanwezig bij een voortwoekerende exoot dan bij een gewone plantensoort.
Conclusie
Invasieve exoten hebben met de Europese IAS-verordening uit 2015 in de rechtspraak (nog) geen aparte juridische status bereikt. Kort en gechargeerd gezegd: ze hebben door die verordening thans meer een beleidsstatus dan een rechts-status verkregen. Dat is bij nadere bestudering van de letterlijke tekst van die Europese verordening wellicht ook de bedoeling, maar we kunnen als lidstaat wel overwegen om een IAS-toets mogelijk te maken. In het omgevingsrecht kan zo’n bevoegdheid in voorkomende gevallen dan gebruikt worden om in de voorfase van projectontwikkeling al verwijdering op te dragen opdat verder leed in de opleveringsfase voorkomen wordt.
We zeggen niet dat een IAS-toets moet en altijd verplicht zou moeten zijn, maar je zou ons inziens, nu we de hele omgevingswetgeving aan het herzien zijn, wel een vorm van toetsing kunnen gaan overwegen en de voor- en nadelen daarvan bediscussiëren. Misschien willen we allemaal wel een facultatieve ja, mits-toets voor exoten die echt verwijderd kunnen worden, misschien ook niet, maar wel over nadenken dus.
Van onze partner, Stadswerk Magazine (nummer 3, 2022). Tekst: Fred Kistenkas en Chris van Dijk, Wageningen University & Research
