Beheerbudgetten bedreigd?
Het Rijk investeert en leent miljarden om de coronacrisis te lijf te gaan. En terecht. Maar gemeenten luiden de noodklok over hun begrotingen. Hoe staan gemeenten er voor? Wat zijn de verwachtingen voor ontwikkeling van de beheerbudgetten van de leefomgeving?
NRC meldde begin dit jaar dat bijna een derde van de gemeenten er niet in slaagt om de begroting sluitend te krijgen. En driekwart zit dermate krap dat vrijwel alle reserves verdwenen zijn zodat ze geen tegenvallers meer kunnen opvangen. Dit geldgebrek vindt zijn oorsprong voor een belangrijk deel in de decentralisaties in het sociaal domein. Die decentralisaties gingen gepaard met een forse bezuiniging. Er lijkt sprake van een ‘stille ramp’. De spaarpot van gemeenten raakt leeg. De extra uitgaven en lagere inkomsten door de coronacrisis hebben dit nog verergerd.
Budget fysieke leefomgeving
Een aanzienlijk deel van de gemeentebegroting gaat naar de fysieke leefomgeving. Bij een gemiddelde gemeente is bijna 10 procent van de begroting bestemd voor de openbare ruimte, met de taakvelden verkeer & vervoer, groen & openluchtrecreatie en riolering. Die verhouding is afgelopen jaren vrij constant. Landelijk gaat het in 2021 om iets meer dan 6 miljard euro. Hiervan wordt de helft, een slordige 3,1 miljard euro per jaar, besteed aan verkeer en vervoer (wegen, bruggen, verlichting, maar ook gladheidbestrijding en straatreiniging). Aan openbaar groen en openluchtrecreatie wordt jaarlijks ruim 1,6 miljard euro besteed en aan riolering iets meer dan 1,4 miljard.
Nieuwe opgaven
Bij het beheer van de fysieke leefomgeving zien we ons geconfronteerd met stijgende kosten. Zo nemen de kosten van regulier beheer en onderhoud toe, onder andere door intensiever gebruik van de openbare ruimte en bestrijding van ziekten en plagen. Ook de toegenomen participatie wordt steeds belangrijker, zeker met de nieuwe Omgevingswet. Daarbij nemen de bestuurlijke ambities toe, bijvoorbeeld voor vergroening van de stad. De consequenties daarvan worden vaak niet structureel in de begroting verwerkt. Wiebe Oosterhoff, strategisch adviseur Stadsbeheer Rotterdam: ‘Onze beheerbudgetten groeien niet mee met deze ontwikkelingen. Gelukkig zijn er voor investeringen in nieuwe groene openbare ruimten wel extra budgetten beschikbaar.’
Daarnaast staan de gemeenten voor een grote vervangingsopgave van verouderde wegen, bruggen en groen. We zien daarbij dat rioolvervanging steeds minder vaak de financiële motor is voor grootschalige ingrepen in de openbare ruimte. Levensduren worden opgerekt en met de techniek van relining hoeven we minder vaak de straat op te breken. Een prima ontwikkeling natuurlijk, duurzaam en kostenbesparend. Dit betekent wel dat de beheerders van andere assets hun eigen meerjarenplanning en begroting op orde moeten hebben om de komende jaren het hoofd te bieden. Want in de openbare ruimte komen alle grote nieuwe opgaven samen: energietransitie, verduurzaming en klimaatadaptie en de bouw van een miljoen woningen. De uitdaging is om deze grote opgaven te realiseren met beperkte middelen. Oosterhoff: ‘Alleen al voor een klimaatneutraal energienetwerk gaat het landelijk om 100 miljard euro tot 2050, zo is berekend. Gemeenten kunnen die transities nooit realiseren binnen hun eigen begroting. Daarbovenop komen klimaatmaatregelen, circulair werken en biodiversiteit. Het Rijk moet bijspringen.’ We moeten de wijze waarop we met de financiën van de openbare ruimte omgaan dus sterk veranderen. Daarbij zijn drie denkrichtingen mogelijk, die we in het navolgende uitwerken.
Benadruk de waarde van de openbare ruimte
Het begint ermee om het belang van de openbare ruimte bestuurlijk onder de aandacht te brengen. Door zichtbaar te maken wat de assets in de leefomgeving bijdragen aan maatschappelijke thema’s en bestuurlijke doelen. Hoe groen bijdraagt aan een prettig woon- en vestigingsklimaat, hoe een aantrekkelijke leefomgeving gezond gedrag stimuleert; meer bewegen in de strijd tegen overgewicht. Hoe veilige fietspaden leiden tot minder autogebruik, met lagere CO2-impact én minder verkeersongevallen. Berto Smit, loco-gemeentesecretaris in Dronten bevestigt dit: ‘Het vraagt om een andere attitude van de beheerder om intern en naar de politiek het goede gesprek te voeren. De omgevingsvisie is daarbij een mooi middel.’
De boombeheerder moet zich gaan opstellen als een manager hittestress, de bermbeheerder als biodiversiteitsmanager, de wegbeheerder als veilige mobiliteitsmanager, de rioolbeheerder als droge-voetenmanager. Kortom: van assetbeheerder naar regisseur van de leefomgeving om het belang van de fysieke leefomgeving duidelijker te maken. Terug naar de begroting; dan is het een gemis dat geen enkele van de verplichte beleidsindicatoren op de gemeentebegroting betrekking heeft op de fysieke leefomgeving.
Langer vooruitkijken
Beheren is vooruitzien en begroten ook. Om meekoppelkansen te verzilveren, is het nodig dat de beheerders inzicht hebben in de lange termijn. Alleen op die manier zijn de vervangingsopgave en de transitieopgaven goed op elkaar af te stemmen. Smit benadrukt het belang om daarbij je basis op orde te hebben: ‘Beheren betekent inzicht in de omvang en kwaliteit van je areaal. Dan kun je rekenen en keuzes maken tussen de beleidsdoelen van de gemeente met de balans tussen bedrijfsvoering, sociaal domein of ruimtelijk domein. Ook bij krimpende begrotingen. Wanneer je onvoldoende inzicht hebt, gaat het wringen tussen de begroting die vier jaar vooruit kijkt en de levenscycli van zestig jaar of meer voor fysieke assets.’
Professional in de openbare ruimte? Dan lees je Stadswerk Magazine!
Patrick Zwerink, senior-adviseur BOR (Beheer Openbare Ruimte) in Hengelo: ‘Wij hebben onlangs met de Nota Kapitaalgoederen ons assetbeheer vastgelegd en de financiering stevig verankerd. De budgetclaims zijn goed onderbouwd, waarmee we in 2022 geen bezuinigingen verwachten.’ Hij vervolgt: ‘Ons leerpunt in Hengelo is dat we de financiering voor de assets nu beter geregeld hebben en niet meer afhankelijk zijn van de algemene middelen.’ Oosterhoff stemt daarmee in: ‘Ook wij hebben de benodigde vervangingsinvesteringen en kapitaallasten langjarig geborgd en bestuurlijk vastgesteld. Dat geeft veel rust op de begroting.’
Slim financieel regelen
Voor projecten, onderhoud en investeringen moet natuurlijk slim worden omgegaan met de financiering en dekking. Dit vergt dat assetmanagers en beheerders zich meer bewust zijn van het financiële jargon en begrotingsprincipes. Zo zal de komende tijd het onderscheid tussen de reguliere exploitatie en investeringen steeds scherper moeten worden gemaakt om te voorkomen dat de kapitaallasten de reguliere onderhoudsbegroting ‘opeten’. We zien nog te vaak dat beheerders veel moeite moeten doen om een totaaloverzicht te hebben van álle relevante budgetten en kostensoorten. Oosterhoff: ‘Vanwege de BBV-regels (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten) hebben we exploitatie en investeringen uiteengerafeld en de kapitaallasten van de benodigde vervangingen langjarig doorgerekend.’ Hoe kunnen beheerders en financials elkaars taal meer spreken voor een optimale financiering van het beheer? Oosterhoff: ‘Wij zien het ontschotten van de begroting en bundelen van geldstromen als belangrijk middel bij de aanpak van de transitieopgaven. Dat is nu ingewikkeld omdat elke assetgroep eigen middelen heeft en elke transitie zijn eigen financiering. Ook is er begrotingstechnisch een strikte scheiding tussen vervangingsinvesteringen en “gewone” investeringen. En is het niet meer toegestaan om grondexploitatieinkomsten in te zetten voor de herinrichting van de openbare ruimte. Dat maakt een integrale aanpak van gebieden lastig. Dit ontschottingsvraagstuk staat geagendeerd voor de City Deal Openbare Ruimte.’
Smit houdt het in Dronten dichter bij huis: ‘We zitten nu midden in een traject van Zero Based Begroten. Dus welke doelen en ambities écht in de begroting thuishoren, rekening houdend met wettelijke verplichtingen, collegeprogramma en de (omgevings) visie op langere termijn. Zo hebben we toch het wegenbeheerplan geactualiseerd met extra budget. Belangrijk criterium bij ons is niet vervallen in kapitaalvernietiging en juist slimme combinaties maken in de uitvoering vanuit de integrale maatregelenkaart.’ En de extra kosten door de coronacrisis? Die lijken gelukkig niet structureel op de begroting terug te komen.
Van onze partner, Stadswerk Magazine (nummer 5, 2021). Tekst: Marc de Jong en Peter Zuurbier, Antea Group
Foto bovenaan: Pixabay
