Hulp bij worstelen in de ondergrond
Een stapeling van opgaven – denk aan woningbouw, energietransitie, klimaatadaptatie en de uitrol van het 5G-netwerk – zorgt voor toenemende druk op de ondergrond. Hoe speelt de Omgevingswet hierop in, wat zijn de sturingsmogelijkheden voor gemeenten? Een team van het Centrum Ondergronds Bouwen (COB) deed onderzoek.
Gemeenten hebben behoefte aan een planologische aanpak voor de langere termijn, maar zoeken tegelijkertijd naar praktische instrumenten voor de korte termijn, onder meer om de inpassing van kabels en leidingen in goede banen te leiden. Uit het COB-onderzoek ‘Ondergrondse infra en de Omgevingswet’ blijkt dat gemeenten onder de Omgevingswet verschillende publiekrechtelijke instrumenten in handen hebben om te sturen op de ondergrondse infra. In principe is een niveau van sturing mogelijk dat vergelijkbaar is met dat voor de bovengrond. Een gemeente kan bijvoorbeeld via eigen regels in het omgevingsplan reserveringen maken in de ondergrond voor toekomstige kabel- en leidingentracés.
Dat de praktijk nu vaak anders verloopt, komt deels doordat de ondergrond vaak te laat in beeld is. Problemen komen bijvoorbeeld pas aan het licht bij de inpassing van nieuwe kabels en leidingen. Er wordt in dat verband gesproken van een ‘tactisch gat’ tussen beleid en uitvoering. Beter inzicht in sturingsinstrumenten die in de beleidsfase kunnen worden ingezet, kan dit tactisch gat dichten. Mogelijke oplossingen komen dan aan de orde op het moment dat plannen nog niet in detail zijn uitgewerkt.
Reacties uit Leeuwarden, Tilburg en Amsterdam
We haalden inmiddels ook wat reacties op het rapport op van enkele gemeenten. De reacties kunnen behoorlijk verschillen. Zo stelt Jaap Kuipers, senior beheerder bij de gemeente Leeuwarden: ‘De gemeente Leeuwarden heeft als een van de weinige gemeenten privaatrechtelijke afspraken met netbeheerders en is daarmee een vreemde eend in de bijt. Waar het kabels en leidingen betreft is de Omgevingswet bij ons niet van toepassing. Dat neemt niet weg dat het goed is om te lezen waar andere gemeenten mee bezig zijn en hoe zij zaken geregeld hebben.’
Professional in de openbare ruimte? Dan lees je Stadswerk Magazine!
Voor Olav Reinders, projectleider bij de gemeente Tilburg, is het rapport juist een welkome toevoeging. ‘Het rapport sluit voor honderd procent aan bij onze eigen conclusies, zoals we die hebben vastgelegd in onze Leidraad Inrichting Ondergrond Tilburg (LIOT). Vanuit de overtuiging dat je onder- en bovengrond niet los van elkaar kunt zien, hebben we de leidraad in overleg met heel veel interne collega’s van allerlei disciplines, grote aannemers en netbeheerders opgesteld. In de LIOT hebben we processtappen beschreven op basis van gezamenlijkheid. Want dat is de crux. Als je tot oplossingen wilt komen, moet je elkaar opzoeken. Ons omgevingsplan geeft straks nadere handvatten. Maar uiteindelijk kun je geconfronteerd worden met de conclusie dat niet alle wensen en ambities ingepast kunnen worden. En wie bepaalt dan wat prevaleert? Het kan uiteindelijk zo zijn dat je moet afdwingen en dan heb je een stok nodig om mee te slaan. De in het COB-rapport genoemde instrumenten kun je inzetten om in zo’n geval af te dwingen, maar ook om ontwikkelaars vooraf randvoorwaarden mee te geven.’
‘Of het nu wel of niet verplicht is om de ondergrond mee te nemen in de plannen, is eigenlijk niet zo relevant’, stelt Rob Kemmeren, beleidsadviseur Team Stad bij de gemeente Amsterdam. ‘Je moet het namelijk toch wel doen. De omstandigheden dwingen je ertoe, zo simpel is het. We hebben in Amsterdam opgaven op korte-, middellange en lange termijn. Ik ben vooral bezig met langetermijnopgaven, zoals de vraag welke wijken aardgasvrij kunnen worden en hoe dat met andere programma’s (vervanging gietijzeren aardgasleidingen, vervanging riool en dergelijke) gecombineerd kan worden. In alle fasen is het zaak belangen van alle betrokken partijen te inventariseren en te beschrijven. Het is ingewikkeld om tot oplossingen te komen en om dat te bereiken heb je elkaar nodig. Zonder de Omgevingswet en de instrumenten die de wet biedt in detail te kennen, kun je er het Poldermodel in terugzien. Overleggen is niet alleen verplicht, maar vooral ook noodzakelijk.’
Vijf maatregelen
Het rapport dat begin 2023 werd opgeleverd, biedt gemeenten concrete handvatten om regie te voeren in de ondergrond. Het geeft een beeld van de mogelijkheden die gemeenten zouden wíllen hebben tot ruimtelijke sturing. Er zijn vijf maatregelen uitgewerkt waarbij gemeenten meer regie kunnen krijgen op ondergronds ruimtegebruik:
- Sturing op de ligging van ondergrondse infra
- Meervoudig ruimtegebruik
- Reserveringen voor toekomstige netwerkontwikkelingen
- Reserveringen voor bomen
- Benutten van privaat terrein
Gemeenten kunnen vanuit het maatschappelijk belang afdwingen dat kabels en leidingen alleen in een vooraf bepaalde reserveringstrook mogen liggen (gebodsbepaling) of juist verbieden om kabels en leidingen buiten zo’n strook aan te leggen (verbodsbepaling). Met diezelfde instrumenten kunnen gemeenten afdwingen dat infrastructuur boven elkaar moet worden aangelegd (verticaal ordenen).
Anticiperend op een toekomstige ondergrondse ruimtebehoefte die volgt uit ambities zoals vastgelegd in een omgevingsplan (bijvoorbeeld een nieuwe woonwijk), kunnen gemeenten ruimte reserveren voor toekomstige infrastructuur of bomen. Tot slot kan een gemeente een gedoogplicht opleggen die bepaalt dat private eigenaren moeten gedogen dat bijvoorbeeld leidingen voor een warmtenet op hun terrein worden aangelegd of dat hemelwater op eigen terrein moet worden opgevangen als blijkt dat er geen ruimte is voor uitbreiding van het riool.
Maatwerk
Wanneer deze maatregelen het beste ingezet kunnen worden en op welke manier, blijft een kwestie van maatwerk, aldus de opstellers van het rapport. ‘Juridische instrumenten zijn een belangrijk middel in de sturing. Maar het opstellen en effectief inzetten ervan heeft politiek-bestuurlijke, organisatorische, technische en financiële kanten, en vraagt om samenwerking met externe partijen zoals netbeheerders, bewoners en ondernemers. Het is een omgeving met uiteenlopende belangen en afhankelijkheden. Daarbij is de gemeente aan zet om te zorgen voor een “evenwichtige toedeling” van functies aan locaties met inachtneming van de beginselen van behoorlijk openbaar bestuur.’
Het rapport in zijn context
Het COB-rapport Ondergrondse infra en de Omgevingswet (kosteloos te downloaden via www.cob.nl/omgevingswet) verscheen op het moment dat het belang van de ondergrond in de opgaven voor onder andere woningbouw, energietransitie en klimaatadaptatie ook vanuit het Rijk serieus onder de aandacht werd gebracht.
Eind vorig jaar werd bekend dat het Rijk het ruimtelijk ordenen van de ondergrond verplicht stelt en volwaardig moet worden afwogen in omgevingsplannen. In de kamerbrief van 25 november 2022 over de rol van water en bodem in de ruimtelijke inrichting geven Minister Harbers (IenW) en staatssecretaris Heijnen (IenW) aan dat deze rol vertaald moet worden naar de kerninstrumenten van de Omgevingswet. Voor de gemeente zijn dat de omgevingsvisie, het omgevingsprogramma en het omgevingsplan.
De volwaardige afweging van bodem en ondergrond krijgt richting 2030 een plek in de gebiedsgerichte programma’s die provincies, gemeenten en waterschappen gezamenlijk moeten opstellen. Tot die tijd biedt het COB-rapport al handvatten aan gemeenten die meer regie willen op ondergronds ruimtegebruik. Het biedt daarmee inzicht in de mogelijkheden die gemeenten nu al hebben om onder de Omgevingswet te sturen op ondergrondse infra.
Van onze partner, Stadswerk Magazine (nummer 5, 2023). Tekst: Harry Bijl en Edith Boonsma, Centrum voor Ondergronds Bouwen (COB)
